EU-Schulden für Wiederaufbau?

Zur Finanzierung der Ukraine-Milliardenhilfen diskutiert die EU-Kommission mehrere Optionen, unter anderem, im Namen der EU Kredite auf dem Kapitalmarkt aufzunehmen. In diesem Zusammenhang hat Ursula von der Leyen auf den Corona-Wiederaufbaufonds als Vorbild verwiesen.

Für den Corona-Wiederaufbaufonds machen die Länder der Europäischen Union gemeinsam Schulden in Höhe von 750 Milliarden Euro. Die Europäische Kommission nimmt auf den Finanzmärkten Geld auf und gibt es in Form von nicht rückzahlbaren Zuschüssen sowie niedrig verzinsten Darlehen an besonders bedürftige Mitgliedstaaten weiter. Dieses Geld soll den grünen und den digitalen Wandel fördern und so müssen die Mitgliedstaaten entsprechende Wiederaufbaupläne vorlegen.

PD Dr. Caroline Heber argumentiert, dass der Corona-Wiedereraufbaufonds gegen europäisches Haushaltsrecht verstößt und dass der Europäischen Kommission die Kompetenz fehlt, Kredite aufzunehmen. Um den Wiederaufbaufonds aus Krediten vorzufinanzieren, bedarf es einer Anpassung der europäischen Verträge.

Sonderetats statt Kompetenzen?

Die Grundstruktur der EU sieht vor, dass die EU nur handeln darf, wenn ihr die Mitgliedstaaten die entsprechende Kompetenz in den europäischen Verträgen übertragen haben. Da die Verträge die EU nicht explizit zur Kreditaufnahme berechtigen, bildet der am 1. Juni 2021 in Kraft getretene Eigenmittelbeschluss der EU die rechtliche Grundlage für die Ausgabe von Anleihen an den Kapitalmärkten durch die Kommission.

Der Eigenmittelbeschluss wurde vom Rat einstimmig beschlossen und von den Parlamenten der Mitgliedstaaten ratifiziert. Daher, argumentiert die Kommission, sei er quasi Verfassungsrecht und eine taugliche Rechtsgrundlage für die Kreditaufnahme.

Trotz des besonderen Verfahrens kann ein Eigenmittelbeschluss – Heber zufolge – die Union nicht dazu ermächtigen, Kredite aufzunehmen. Das Beschlussverfahren ziele darauf ab, die finanzielle Autonomie der EU zu stärken, nicht aber, der EU mehr Kompetenzen zuzuweisen. Obwohl die Befugnis zur Kreditaufnahme im Eigenmittelbeschluss verankert ist, zählen die 750 Milliarden Euro schweren Anleiheerlöse nicht zu den Eigenmitteln, sondern werden als Sonderetat behandelt, der einmalig und zusätzlich zum Haushalt zur Verfügung stehen soll. Dieser Weg wird beschritten, um nicht gegen das haushaltsrechtliche Verschuldungsverbot der EU zu verstoßen.

Die Begründung für die außerbudgetäre Behandlung der finanziellen Mittel unterscheidet sich je nachdem, ob Kredite oder Zuschüsse finanziert werden. Bei den Krediten an die Mitgliedstaaten wird argumentiert, dass diese budgetneutral seien, da die Verbindlichkeiten ja nur weitergegeben und von den Mitgliedstaaten zurückgezahlt werden müssten. Bei den Zuschüssen bedient man sich des Konstrukts der „zweckgebundenen Mittel“, das man beispielsweise aus dem Bereich der parafiskalischen Abgaben kennt.

Laut Heber sind beide Begründungsansätze verfehlt. Die vermeintliche Budgetneutralität der Kredite widerspricht klar dem Gebot der Vollständigkeit und bei den Zuschüssen fehlt eine eindeutige Zweckbindung auf der Einnahmenseite, denn woher die Einnahmen für die Rückzahlung der aufgenommenen Kredite für die Finanzierung der Corona-Hilfen stammen werden, steht heute noch gar nicht fest.

Alternative Klauseln für mehr Kompetenzen?

Nun hat die EU bereits in der Vergangenheit Anleihen in überschaubarem Umfang am Kapitalmarkt ausgegeben, um Mitgliedstaaten in wirtschaftlich schwierigen Zeiten beizustehen.

Als rechtliche Grundlage diente hierfür meist die in Art. 352 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verankerte Flexibilitätsklausel. Könnte sie auch zur Kreditaufnahme im Rahmen des Wiederaufbaufonds ermächtigen? Art. 352 sieht vor, dass die EU auch dann tätig werden darf, wenn ihre Zuständigkeit nicht ausdrücklich in den Verträgen festgelegt, ein Handeln aber erforderlich ist, um die Ziele der Union zu verwirklichen.

Heber argumentiert, dass die Union mit dem Corona-Aufbaufonds massiv Einfluss auf wirtschaftspolitische Entscheidungen der Mitgliedstaaten nimmt, die nach den Europäischen Verträgen weitestgehend den Mitgliedstaaten vorbehalten sind. Neben diesem qualitativen Moment muss auch das quantitative Gewicht des Wiederaufbaufonds – 750 Milliarden Euro – in den Blick genommen werden, wodurch deutlich wird, dass eine Kreditaufnahme für den Wiederaufbaufonds nicht gestützt auf die Flexibilitätsklausel erfolgen kann.

Auch aus Art. 122 AEUV, der europäischen Solidaritätsklausel, könne man laut Heber nicht ableiten, dass die EU die Hilfen durch Fremdkapital finanzieren darf. Art. 122 AEUV sichert den Mitgliedstaaten, die von Naturkatastrophen oder anderen außergewöhnlichen Ereignissen betroffen sind, den „finanziellen Beistand der Union“ zu. So dürfen solche Hilfen zwar den EU-Haushalt belasten, doch ist hierin noch keine Blankoermächtigung zu sehen, die notwendigen Mittel auch am Finanzmarkt zu besorgen.

Wolle man den Plan einer Schuldenfinanzierung für den Wiederaufbaufonds ohne Verletzung der haushaltsrechtlichen Grundsätze und der Kompetenzordnung verwirklichen, müssten sowohl die Europäische Haushaltsordnung als auch die europäischen Verträge geändert werden!

Heber, Caroline, Europarechtliche Grenzen für den Wiederaufbaufonds. EuR, 2021, Nr. 4, 416–453. DOI: 10.5771/0531-2485-2021-4

Heber, Caroline. European Legal Limits for the Recovery Fund. Working Paper of the Max Planck Institute for Tax Law and Public Finance No. 2020-16 SSRN

Mai 2022