Deutschland ist neben Frankreich treibende Kraft hinter der aktuellen Initiative der OECD, mit einer internationalen Mindeststeuer eine Untergrenze im Steuerwettbewerb einzuziehen. Damit, so hofft man, könne der Debatte um eine Neuverteilung der Besteuerungsrechte für die digitalisierte Wirtschaft der Wind aus den Segeln genommen werden. Denn für Exportnationen steht mit einem Systemwechsel, der die Besteuerungsrechte vom Ansässigkeitsstaat eines Unternehmens hin zu den Markt-staaten verschiebt, in denen es seine Produkte verkauft, viel (Steueraufkommen) auf dem Spiel.
Der Global-Anti-Base-Erosion-Vorschlag (GloBE) der OECD hält an dem rund hundert Jahre alten internationalen Steuerkonsens fest, die Gewinne einer Kapitalgesellschaft primär im Ansässigkeitsstaat des Unternehmens zu besteuern. Doch er läutet auch einen Paradigmenwechsel ein, legt Erik Röder, wissenschaftlicher Referent am Institut, in seinem Aufsatz „Weltweite Mindestbesteuerung multinationaler Unternehmen?“ dar.
Paradigmenwechsel im internationalen Steuerrecht
Mit GloBE soll der Ansässigkeitsstaat der Muttergesellschaft künftig die Gewinne ausländischer Tochtergesellschaften besteuern dürfen, wenn die Steuerbelastung einen bestimmten, einheitlich festgelegten Mindeststeuersatz unterschreitet. Damit bricht die OECD mit dem bisherigen Konsens, der Wettbewerb um Steuersätze für reale Investitionen – also um die Ansiedlung von Forschungszentren, Fabriken oder Konzernzentralen – sei legitim. Sehr niedrige Steuersätze gelten im GloBE-Vorschlag als „schädlich“ beziehungsweise als „unfair“. Die meisten Staaten unterbinden bisher mit Hilfe der Hinzurechnungsbesteuerung nur die Verlagerung von Buchgewinnen in Staaten mit niedrigen Steuersätzen und halten damit am Trennungsprinzip fest, das die Gewinne ausländischer Tochtergesellschaften der Besteuerung im Ansässigkeitsstaat der Mutter entzieht.
GloBE geht einen Schritt weiter. Die so genannte income inclusion rule nimmt nicht nur passive, sondern auch aktive Einkünfte von Tochtergesellschaften in den Blick, wenn deren Besteuerungsniveau den Mindeststeuersatz unterschreitet. Die so genannte undertaxed payments rule, die den Abzug von Betriebsausgaben für Zahlungen ins Ausland beschränkt, soll verhindern, dass Unternehmen Holdinggesellschaften oberhalb der bisherigen Konzernspitze in Niedrigsteuerländern errichten. Zwar wirke das Grundkonzept auf den ersten Blick bestechend, um den internationalen Steuersatzwettbewerb einzuschränken, sagt Röder. Doch die Ausgestaltung der Vorschläge sei gehörig komplex. So konnte die OECD etwa die undertaxed payments rule in ihrer ersten öffentlichen GloBE-Konsultation erst gar nicht zur Diskussion stellen, weil die Details noch fehlten.
Deutschland habe den Paradigmenwechsel maßgeblich mitinitiiert und investiere erhebliches politisches Kapital in die Einführung einer Mindestbesteuerung, führt Röder aus. Doch könne sich der Bundesfinanzminister von dem GloBE-Vorschlag keine spürbare Entlastung im Steuersatzwettbewerb um reale Investitionen versprechen. Ein international konsensfähiger Mindeststeuersatz von 10% bis 15% sei aus deutscher Sicht zu niedrig; zwischen Staaten mit deutlich höheren Steuersätzen, zu denen auch und gerade Deutschland zählt, bliebe der Wettbewerb bestehen. Ein von Deutschland unilateral festgelegter Mindeststeuersatz in der Nähe des derzeitigen deutschen Be-steuerungsniveaus wäre wiederum aus Wettbewerbsgesichtspunkten kontraproduktiv.
Doch auch wenn GloBE Deutschland im Steuerwettbewerb nicht entlastet, kann die angedachte Mindestbesteuerung Röder zufolge einen Beitrag leisten, Gewinnverlagerungen für multinationale Unternehmen weniger attraktiv zu machen. Dafür müssten die income inclusion rule und die deutsche Hinzurechnungsbesteuerung, die ohnehin einer grundlegenden Reform bedürfe, konsolidiert werden. Daran führe bei einer Umsetzung des GLoBE-Vorschlags im Ergebnis ohnehin kein Weg vorbei und es hätte den Vorteil, dass das derzeit hochkomplexe und missbrauchsanfällige System, aktive und passive Einkünfte voneinander abzugrenzen, abgeschafft werden könne. Die Art der Einkünfte (aktiv oder passiv) wäre nach dem Vorschlag Röders nur noch für die Höhe der Nachversteuerung in Deutschland relevant. Hierfür würde ein enger Positivkatalog passiver Einkünfte, der in erster Linie Zinsen und Lizenzgebühren enthält, genügen. Röder diskutiert weitere steuertechnische Details, etwa in welcher Höhe aktive und passive Einkünfte in Deutschland nachbelastet werden müssten, oder wie sich für ein neues konsolidiertes Rechtsinstitut die Bemessungsgrundlage ermitteln ließe. Schließlich gibt er einen Ausblick auf die Vereinbarkeit der Vorschläge mit dem Recht der Europäischen Union.
Röder, E. Weltweite Mindestbesteuerung mulitnationaler Unternehmen? Der Global Anti-Base-Erosion-Vorschlag der OECD und seine Relevanz für das deutsche Unternehmenssteuerrecht. StuW, 1/2020, 35-47.
Dezember 2020